闞珂
  2005年5月,十屆全國人大常委會在黃河沿岸深入務實的水污染防治法執法檢查工作給我留下了深刻而長久的記憶。依我看,那次執法檢查對今天改進和加強人大的監督工作是有借鑒意義、藍本意義的。本文掇菁擷華,回放那次執法檢查的幾個片斷。
  耳目一新的啟動會
  經過多年的摸索實踐,全國人大常委會的執法檢查逐步形成了固定的工作程式,每個執法檢查組第一次全體會議的召開,就標誌這項執法檢查工作正式啟動。
  2005年4月27日上午,在北京人民大會堂天津廳,全國人大常委會水污染防治法執法檢查組召開第一次全體會議。
  在這次會前,檢查組仔細查閱、分析了前兩屆全國人大常委會四次水污染防治法執法檢查形成的報告和大量有關環境保護、水污染防治立法方面的檔案,研究了國務院有關部委為該次執法檢查提供的書面材料,做了比較充分的準備。
  聽取國家環保總局、水利部、建設部、國家發改委、財政部關於水污染防治法和水法實施情況的彙報後,檢查組結合前期的研究指出,從這些彙報和相關的材料可以感到大家有四個方面的共識:第一,水污染形勢依然嚴峻;第二,工業廢水、城鎮生活污水和農村面源污染“三源”同時污染,污染物排放量居高不下;第三,環保投入仍顯不足,重點流域水污染防治項目進展緩慢;第四,有法不依、執法不嚴、違法不究的現象還相當突出。
  接著,檢查組有針對性地提出,這次執法檢查,不要簡單地就事論事,要從水污染防治法實施20多年來的實踐中總結經驗教訓,分析、找出帶有規律性的東西,回答三個問題:第一,我國的水環境沒有明顯改善、水質惡化的趨勢沒有從根本上得到遏制,造成這種狀況的原因究竟是什麼?第二,水污染防治法究竟能否得到有效地貫徹實施?第三,通過檢查提出有針對性、有分量的建議。這樣來明確執法檢查的工作任務,我還是第一次聽到,覺得它不落俗套,很有新意。
  會議還要求,各個檢查組要深入基層、深入實際,察實情、聽實話。肯定成績要實事求是,既不能貶低、否定,也不要嘩眾取寵;指出問題也要實事求是,既不能一味誇大,也不要文過飾非。要把功夫下在瞭解實情、講求實效上。
  “打開機器迎接,關上機器歡送”
  在甘肅的白銀市,檢查組瞭解到,全市的工業廢水、生活污水都沒有經過處理就直接排放了,一年的污水排放量達到3200萬噸之多。而全市工業、生活用水取水口就在排污口下游不遠的地方。檢查組在黃河岸邊親眼見到上游排污水、下游取飲用水。白銀有色(集團)公司生產設備老化,工藝技術落後,水、大氣、固體廢物污染三者疊加,這個企業與周圍小企業的二氧化硫年排放量達9.5萬噸。檢查組進入廠區,就被嗆得難以忍受。大家深深感到,當地人在這樣的環境中工作、生活的艱辛與無奈。白銀公司因環境污染極其嚴重,企業運營已經到了難以為繼的地步。
  寧夏賀蘭縣的造紙廢水、生活污水也直接排進黃河,那水是又黑又臭。就在檢查組到達寧夏檢查幾天前的4月26日,《人民日報》報道寧夏發生的一個水污染的典型例子。報道說,寧夏造紙污染難禁絕,部分企業採取“打開機器(治污設備)迎接,關上機器歡送”的辦法應對檢查。檢查組分析認為,這與現行收繳的排污費遠低於企業治理成本、不足以刺激企業治理污染有很大關係,這也反映出“守法成本高、違法成本低”的問題。
  從寧夏的石嘴山市到內蒙古的烏海市,檢查組看到,沿黃河近百公里的兩岸,密集分佈著大量小的煉焦、電石、鐵合金、活性炭、碳素、金屬鎂等企業,這些小企業造成該河段的污染十分嚴重,水質都屬於劣V類。
  “不要過分陶醉於我們對自然界的勝利”
  按照通常的知識,興建水庫,受水氣蒸發的影響,水庫周圍空氣會濕潤,植被會很好。但在甘肅劉家峽水庫,檢查組看到的完全是另外一種景象。當地工作人員向檢查組介紹,水庫建在黃土高原這樣特殊的地理環境,庫區周圍水土流失面積達600平方公里,直接造成水庫每年5000萬立方米泥沙的淤積,水庫的設計庫容是57億立方米,2005年的庫容已經減少到42億立方米。一位隨同檢查的甘肅省人大常委會副主任說,他在甘肅工作多年,還是第一次聽到建劉家峽水庫對周邊生態環境有這樣嚴重的影響。
  “我們不要過分陶醉於我們對自然界的勝利。對於每一次這樣的勝利,自然界都報複了我們。”聽著當地工作人員的介紹,看著眼前漫漫黃沙,我腦海裡閃出了恩格斯《自然辯證法》中的這段話。人類對自然界的認識未知遠大於已知。水利部原部長錢正英在接受媒體採訪時曾說過,每修一座水庫就挨一次罵。今天看,對這個“罵”也不必解釋。檢查組認為,要解決劉家峽水庫的淤積問題,就必須搞好庫區周圍這600平方公里的生態建設。
  確保黃河水質不惡化任務緊迫
  從5月8日至18日11天里,檢查組沿著黃河檢查了甘肅省蘭州市、臨夏州、白銀市,寧夏回族自治區的中衛市、銀川市、石嘴山市,內蒙古的烏海市,重點檢查了當地的工業企業、污水處理廠、水庫、飲用水取水口、排污口、農村的水利工程和抗旱節水工程。
  黃河究竟污染到了什麼程度?經過實地檢查和深入的研究分析,檢查組認為,由於沿黃各省區的經濟快速發展,城市人口迅速增加,排污總量急劇上升,黃河流域水質惡化的總體趨勢沒有改變,水污染的形勢更為嚴峻。第一,污水的排放總量在迅速增加。黃河流域污水的排放量,上個世紀80年代每年平均是20億噸多一點,到2004年年排放量達到40億噸上下,幾乎增加了一倍。第二,水污染物的排放量超過水環境的容量。每年化學需氧量的排放量是140萬噸上下,氨氮的排放量每年是14萬噸上下,分別超過黃河水環境容量的60%和2.5倍。第三,黃河Ⅴ類、劣Ⅴ類水質所占比重居高不下,水污染事故時有發生,沿黃地區的工農業生產受到嚴重影響,人民群眾的身體健康、甚至生命安全受到嚴重威脅。
  18日下午和19日上午,在河南省鄭州市,檢查組召開了黃河流域貫徹實施水污染防治法座談會,檢查組成員與沿黃各省區人大常委會有關負責人和國務院有關部門負責人一起,針對黃河流域水污染的現狀,研究如何進一步推動水污染防治法的貫徹實施。
  早在1952年10月,毛澤東主席就囑咐說:“要把黃河的事情辦好”。座談會綜合各方面的情況和意見認為,看來要把黃河的事情辦好,有四大任務:第一是確保黃河不決堤,第二是確保黃河不斷流,第三是確保河床不抬高,第四是確保黃河水質不惡化。鑒於此次是對水污染防治法的實施情況進行檢查,當前最緊迫的任務,就是搞好水污染防治,努力做到確保黃河水質不惡化。
  6月29日,檢查組向十屆全國人大常委會第十六次會議報告了檢查情況。這份報告指出,水污染防治方面存在問題有客觀原因,但主觀原因,一是有些領導幹部經濟、社會與環境統籌發展意識淡薄,二是一些企業的法治觀念淡薄。這份報告認為,水污染防治要取得成效,應當逐步做到“四個同步”:每條河流上中下游、左右岸治污要同步;每一流域的幹流與支流治污要同步;就每一個城鎮來說,工業廢水與生活污水治理要同步;每一企業、每一城鎮對固體廢物、大氣污染、水污染的治理要同步。
  那次檢查結束後,執法檢查組積極協調國務院有關部門,幫助甘肅白銀公司解決困難,幫助寧夏解決缺水問題,已經見到明顯效果。
  9年多的時間過去,現在回憶起來仍然覺得,那次執法檢查不可謂不深入,查出的問題不可謂不准確,對原因的分析不可謂不透徹,對改進環境保護工作的建議不可謂不切實可行。
  今年4月,全國人大常委會修改了環境保護法。有媒體評論說,新環保法規定對污染企業拒不改正的,按日連續計罰,罰款上不封頂,這是“史上最嚴厲”的環保法。“徒法不足以自行”。要“讓人民群眾喝上乾凈的水、呼吸清新的空氣”,我們有很多很多的工作要做。
  (作者為全國人大常委會法制工作委員會副主任)
  (原標題:一次查實情求實效的執法檢查)
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